“2024四大世界政治预言，变量不在中美，在欧洲？”
✪ 慧诺(编译) | 文化纵横新媒体
【导读】6月初，欧洲议会选举即将举行。民调显示，民粹主义和民族主义等右翼政党在本届欧洲议会选举中将赢得创纪录的选票，反映出选民对主流政党在内政外交的全面不满，以及对欧洲“何去何从”的焦虑和困惑。
本文认为，在当前不确定的世界政治中，欧洲越来越被动，其政策显著受到外部影响。本报告预测了若干“对欧洲至关重要”的情景：其一，欧洲在大选后继续右倾，右翼政党进入欧盟及主要欧盟国家的政府。其主要议程包括：主要西欧和北欧国家继续推进“欧洲一体化”，并且将欧盟作为推广其政策理念的平台；加强内部监控、反移民等行动，这将在2027年法国大选后完全实现；强化行政力量，削弱欧洲法院的权威。
其二，联合国安理会实现突破性“扩员”，德国、日本、巴西、印度、南非、尼日利亚可能成为半常任理事国，集体行使否决权，但本质是为了制衡现有五常的一票否决权。然而，扩员改革依然是由五常主导的，新成员进入前就已“站队”，而安理会内部的分歧始终存在。
其三，美国总统/政府的权威持续被削弱，马斯克等科技公司的寡头获得更大的政治影响力，他们不仅控制社交媒介，并且能以更灵活的方式进行全球外交斡旋。在意识形态方面，他们更关注美国内部及周边事务，导致欧洲在经济层面以来美国，但在美国外交中被边缘。
最后，全球变暖导致北极冻土中的病原体被释放，新一轮“全球疫情”可能爆发，欧洲必须重启与俄罗斯的合作，中国则处于全球卫生协作的枢纽。
本文为文化纵横新媒体原创编译系列“重点区域国家的内情与远略”之十四，编译自德国国际政治和安全事务研究所（SWP）官网报告《探索不确定的世界政治未来：2024年前瞻报告》（Weltpolitische Unwägbarkeiten - Erkundungen der Zukunft: Foresight-Beiträge 2024）。文章仅代表作者观点，供读者参考辨析。
探索不确定的世界政治未来：
2024年前瞻报告
如果2024年欧洲议会选举中右翼民粹主义政党占优势，将带来哪些后果？美国超级富豪对外交和安全政策，如对乌克兰的支持，将产生何种影响？欧洲应如何确保在中美太空竞赛中不落后？联合国安理会的全面改革和扩大将激发何种动力？
虽然本研究讨论的情况多是假设性的，但近年来国际政治被不可预测的事件深刻影响，如新冠疫情和俄乌战争。因此，科学和政治需要准备应对各种未来可能。通过战略远见，我们能更好地应对意外。
本报告延续了我们十多年来的结构化审查国际政治未来的方法。我们将“前瞻”定义为科学指导的远见，分析未来事件的可能影响，尤其是对德国和欧洲的战略影响。这是对一个虚构政治事件的调查，一个关于国际政治未来事件的替代假设的思想实验。
“前瞻”与“预测”不同，它不是预测具体事件的发生概率，而是评估其可能的影响。情景推演有两个主要好处：一是帮助我们熟悉技术，在意外发生时快速评估并制定政治行动；二是提高我们对突发事件的敏感度，为应对不确定性做准备。
从“反向因果关系”的意义上来说，今天的决策和行动受到对未来假设的影响，即对未来的期望塑造现在的政治。因此，前瞻变得至关重要，因为它能扩大可想象的未来范围，增强政策制定者制定应急计划的能力。
对未来的假设不仅塑造政治本身，也塑造政治建议。对于政治分析者来说，考虑未来可能的发展是有益的。探索性方法通过展示不同的可能性来帮助我们理解可能发生的事情，而规范性方法则帮助我们确定应该发生的事情。这两种方法的结合可以揭示不同的政策路径，从而为政治决策者提供选择。
接下来，本报告将探讨了国际政治中的几个关键场景和趋势：右翼民粹主义在2024年欧洲议会选举中取得压倒性优势，并逐步进入欧洲各国政府；联合国安理会改革；科技公司权势增强，尤其对发达民主国家外交和安全政策的影响加剧。
▍情景一：欧洲大选后继续“右倾”
2027年6月25日清晨，欧洲理事会会议结束后不久，一个引人注目的三人组在布鲁塞尔的媒体面前亮相。新任法国总统、意大利总理和瑞典首相并肩站立，他们的表情彰显了这一时刻的重大意义。欧盟旗帜在他们身后飘扬，星星在晨光中闪烁。
法国总统首先发言：“我们团结一致，在这里开启欧洲的新篇章。现在是时候建立一个以强大价值观和国家为基石的欧盟。欧洲公民的意愿已回归布鲁塞尔。我们将让欧洲再次伟大。”这番话不仅宣告了欧盟变革的高潮，也意味着与所谓“自由主义”理念的分道扬镳。
近年来，以欧洲人民党（EPP）为代表的右翼政党不仅在本国政府中扮演越来越重要的角色，还在欧洲议会、理事会和委员会中赢得了多数席位。自2024年欧洲选举以来，他们通过一系列选举胜利，逐渐摆脱了英国脱欧式的“逆欧洲一体化”趋势，而是利用欧洲机构和法律将其政策推广至整个欧洲。
（一）右翼政治联盟正式形成
到2027年，欧洲政治格局右倾演变是由三个主要趋势塑造的：首先，右翼民粹主义和民族保守政党在国家和欧洲层面的影响力持续增强；其次，这些政党在联盟构建和政策协调方面的能力日益提升；第三，中右翼政党在合作上的开放性不断增强，直至形成了正式的联盟。
1、右翼的民众基础和选票持续增长
自2010年代起，右翼政党在选举中取得了显著的选票增长。2009年欧洲议会选举中，他们仅占15%的席位，但到了2019-2024年立法期，这一比例已升至近25%。2024年欧洲选举中，右翼政党如欧洲人民党赢得了显著胜利，在比利时、法国、荷兰、意大利等创始国以及北欧、中欧和东欧的多个成员国成为主导力量。
2025至2026年间，右翼民粹主义政党在欧盟所有地区进一步赢得全国选举，如奥地利和西班牙的提前选举。然而，2027年法国总统选举成为转折点，标志着深刻政治变革的开始。中间派阵营未能找到合适人选接替即将离任的埃马纽埃尔·马克龙，导致右翼联盟最终当选。
2、获得欧洲议会的多数席位，“欧洲怀疑论者”基本消失
随着选票份额的增长，右翼民粹主义政党开始软化一些立场，以展示其执政能力。这一趋势在国家联盟协议中已显现多年。在2024年欧洲选举前，这些政党已在一些欧盟国家以不同形式参与政府，如匈牙利的青民盟作为唯一执政党，"意大利兄弟"领导联合政府，"芬兰人"作为联盟伙伴，"瑞典民主党"作为间接影响力者。
梅洛尼总理的"意大利兄弟"在国内推行民族保守政策，但在欧盟和国际层面上做出了重要转变：一方面，他们支持欧洲一体化，甚至呼吁进一步一体化以符合政治目标；另一方面，他们在外交和安全政策上支持跨大西洋联盟，明确支持乌克兰，成为欧盟和国际社会接受的联盟伙伴。
然而，这些变化也导致了右翼阵营的分化。对欧盟行为更加温和的方向变化主要发生在欧洲人民党（EPP）和部分不属于欧洲的右翼团体中，而在"认同与民主派"（ID）中则有限或未发生。2024年欧洲大选后，欧洲保守派和改革党（ECR）越来越多地参与欧洲议会的妥协，而ID派则坚持严格反对的角色。
3、右翼政党进入欧洲各国政府
欧洲人民党与极右翼势力的合作在2024至2027年间日益加深，形成了更稳定的联盟，而欧盟及其外交政策原则未受质疑。荷兰新政府的成立，尤其是海尔特·威尔德斯（Geert Wilders）的参与，成为这一进程的标志性事件。尽管威尔德斯未担任首相，但其在政府中扮演了关键角色。
同时，欧洲公共领域见证了右翼边缘势力地位的上升，中间派政党如欧洲人民党越来越多地接纳这些势力，以提升自身政治地位。随着选举胜利，极右翼政党在更多欧盟成员国参与甚至领导政府。
（二）右翼政党在欧盟机构占据新主导地位
欧洲人民党与右翼政党的新联盟旨在永久改变欧盟政治，使其更少自由，更贴近公民意愿。然而，由于欧盟以共识为导向，结构上不易受单一政治潮流主导，多数观察家认为这种根本性转变几乎不可能。
出人意料的是，欧盟“右倾”的趋势在2024年欧洲选举中跨过了临界点，中右翼到极右翼的联盟首次获得多数席位。尽管保守党通常拒绝与"认同与民主派"（ID）常规合作，但在阻止某些举措时，这种合作并非不可能。
与各国议会不同，欧洲议会中没有固定的政府与反对派之分，多数派会根据决策而变化。2019年前，多数派通常由欧洲人民党（EPP）和社会主义者和民主人士进步联盟（S&D）组成的"大联盟"。2019年选举后，议会分裂，需要至少三个派别合作才能获得多数。EPP、S&D和“复兴欧洲”派（Renew）通常会联合起来。在2019-2024年立法期后期，EPP已尝试在某些问题上与欧洲保守派和改革党（ECR）组织中间偏右的多数，例如反对回归法。
2024年欧洲大选后，欧洲人民党面临战略调整。由于“中间多数”变得脆弱，法律通过常需绿党或极左翼支持。EPP对中左翼妥协不满，开始与ECR合作，到2025年，与中间派决裂并依靠中间偏右联盟变得越发可能。欧洲议会的角色由政策变革的刹车转变为加速器。
2024至2027年间，欧盟理事会和欧洲理事会经历重大变化。在理事会中形成政治意愿需满足三个门槛：一致同意、合格多数和少数反对。少数派虽不能通过法律，却能显著影响谈判。
2023年，右翼民粹政党在理事会中以微弱劣势未能达到少数派门槛，波兰法律与正义党政府落选是原因之一。2027年前，大型成员国在双重合格多数制度中的重要性凸显。意大利极右政府的存在使得实现封锁少数派还很遥远，需要极右翼在小成员国选举中连续获胜，最早可能在2026年实现。
2027年法国总统选举成为转折点，法国拥有15.16%的投票权，右翼民粹和民族保守势力获得少数派阻击力量。西班牙右翼和极右翼联盟赢得提前选举，甚至取得积极合格多数。德国2025年选举后政府组建困难，民粹主义政党选票大增，无法形成有效制衡。组织右翼多数派反对德法几乎不可能，但单独反对德国是可能的。到2027年，这一点已为所有人所意识到。
（三）欧盟政策右倾的后果
新政治联盟和多数派局势的影响逐渐显现，一些成员国和非欧洲国家开始采用“右翼剧本”，并根据欧盟制度环境进行调整。目前主导的右翼民粹势力主要关注贸易、经济政策和内部市场，视其为欧盟核心领域，尽管在这一领域共识有限。自由主义和所谓“欧盟基本价值观”，尤其是安全政策、法治和权力分立方面，正在发生持续转变。
1、经济贸易政策
从2024年中期开始，在成员国和欧洲议会的更广泛支持下，欧盟加强了贸易政策的调整，以应对美国的保护主义倾向。新一届欧盟委员会更加注重供应安全和经济保护，优先发展与非洲等地区的双边关系，以多样化供应链并结合政治利益推动基础设施项目。同时，欧盟提高了内部市场准入的壁垒，中右翼多数派推动了以“公平贸易”为中心的保护主义政策。
尽管这一战略成果有限，却加速了欧盟脱离多边主义的进程。欧盟不仅接受了世贸组织日益扩大的封锁，还越来越多地不执行仲裁裁决。法国总统大选后，欧盟在2028年的多年期财务框架中，为“欧洲冠军”推出大型融资计划，包括国防公司。同时，欧盟放宽了气候目标，降低了CO2价格，对“绿色新政”进行全面“审查”，并重新分配了发展援助和“绿色新政”的资金。
为了促进非自由联盟并解决右翼保守阵营在经济政策和俄罗斯政策上的紧张关系，欧盟计划在2027年底成立“欧盟人口与弹性发展机构”。该机构旨在支持成员国提高出生率的战略，以维持“竞争力”和“繁荣”，并重点关注家庭政策和人口增长。此外，欧盟范围内针对有大孩子的家庭的第一个统一“税收抵免”模式已被提上议程。
2、内部安全和移民
在2019至2024年立法期间，国内保守派和右翼民粹主义政党在舆论上逐渐占据主导。2024年欧洲选举前，社会民主党和自由党也趋向于更强硬的"法律与秩序"政策和孤立主义言论。面对外交和地缘政治挑战，欧盟政策的安全化趋势在不断发展。
新议会开始工作时，左翼自由派和绿党议员失去了关键委员会职位。欧洲议会宣布与理事会建立密切的"安全伙伴关系"，新任安全联盟专员兼任副主席，其在委员会内部的地位高于司法和法治部门。
2025年，基于欧盟机构间的新共识，《欧盟网络安全与安保法案》出台，这是之前被否决的"聊天控制"提案的扩展版，旨在大规模破解端到端加密，官方理由是打击恐怖主义和严重犯罪。
"深化欧盟安全联盟"的下一步是监管NGO的新指导方针。从2026年起，接受其他欧盟国家资助的组织必须披露。这些措施旨在防止"外国势力"和"混合策略"的影响，同时加强对洗钱的处罚，并成立新的欧盟机构打击洗钱。预计捐助者将被欧洲安全当局记录，导致对批评政府的NGO的支持下降。
2024年春末，欧洲共同庇护制度改革协议未得到有效执行。2025至2026年间，打击走私和新的驱逐法律未能有效阻止非正常移民，尤其是因为欧洲邻国的安全局势持续不稳定。在此背景下，修建边境围栏和封闭营地的趋势持续，申根区内部边境管制增多。
实施了全面监控旅客流动和生物识别出入境控制的新系统后，欧盟从2026年起集中记录第三国国民的个人数据。庇护政策的外部化也在推进，欧盟通过了意大利和阿尔巴尼亚之间的外包庇护边境程序协议，其他入盟候选国和邻国也采取了类似模式。
2027年秋天，法国新总统举行全民公投，兑现了移民禁令的竞选承诺。欧盟宣布发生"系统性"危机，允许关闭边境和拒绝寻求庇护者。个人庇护权的废除运动加速，"大规模人口交换"的论点被用来证明新成立的欧盟人口统计局的合理性。然而，不稳定或非法就业移民的比例上升，劳动力市场对他们的需求依然迫切。
3、“法治”和欧洲法院被削弱
右翼民粹主义政党在欧盟层面主要针对法治，呼吁改革欧洲法院（ECJ）。2024年，ECJ重组开始，新任命的法官多由保守派政府提名。匈牙利对欧盟媒体自由法案的挑战成为标志性案件，ECJ宣布相关法律无效，标志着放弃确保欧盟媒体独立和多元化的努力。
波兰在政府更迭后，于2024年终止了第7条程序，但未产生跨国动力。2025年，欧尔班政府表面性改变后，欧盟委员会建议取消对匈牙利的所有资金限制，第7条程序于2026年到期。欧洲议会在选举前虽主张对匈牙利政府强硬，但未获多数人支持，形成了新的默契，减少对国家“宪法身份”和“政治文化”的“干涉”。
▍情景二：联合国安理会扩员，意想不到的改革措施出台
2028年，联合国安理会的常任理事国宣布，在发生大规模暴行时自愿放弃否决权，这一决定受到广泛欢迎。这一倡议是由扩大后的安理会新成员提出的，基于“法国-墨西哥提案”（译者注：主张在涉及种族灭绝，战争罪等重大问题时，禁止使用否决权）行为准则。
这一自我克制的实现，如果没有安理会之前进行的深远改革，是不可想象的。到2027年，安理会成员从15名扩大到27名。安理会扩员的主要原因是，作为世界和平与国际安全守护者的安理会作用日益减弱。五个常任理事国之间的分歧加剧，难以做出决策，而和平与国际安全的威胁却在增加。
许多联合国观察员同意这一评估，但也指出权力政治动机在改革实施中的重要性。长期以来，人们认为安理会已不再反映21世纪的地缘政治现实。存在的分歧包括哪些国家应成为成员国，以及它们应拥有哪些权利，尤其是五常通过否决权阻止安理会决定的可能性。
即使在2027年安理会扩员后，五常（P5）仍保留了其否决权。改革支持国未能克服中国、俄罗斯和美国的坚决反对。不过，新加入的六国（N6）——德国、日本、巴西、印度、南非、尼日利亚作为半常任理事国，可以集体行使否决权。如果达成共识，他们也能阻止决议通过，除非是程序问题。
N6与现有的16个非常任理事国一起，推动了自我克制倡议的议程。P5最终同意了限制，条件是N6也遵守。关于“大规模暴行”的措辞留有解释空间，通常包括种族灭绝、危害人类和战争罪，但危害人类罪的定义未明确。
这一决定为联合国带来了新的改革动态，与特定环境有关，使之前认为不可能的扩大成为可能。新成员借助这股势头，在联合国大会的广泛支持下，发起了一项倡议，旨在恢复《联合国宪章》第二十七条第三款，限制争端方常任理事国使用否决权。虽然这一倡议能否实施尚不确定，但它象征着安理会终于获得了新鲜空气。
（一）漫长的扩员之路，故事迎来终局
20世纪90年代，随着东西方冲突的结束，安理会改革成为联合国议程的焦点。1993年，联合国大会成立了一个工作组来探讨安理会的未来组成、工作和决策方法，但未取得实质性进展。尽管成员国普遍认同改革的必要性，关于谁应加入和改革的具体形式仍存在分歧。
21世纪初，改革努力再次兴起。在伊拉克战争争议的背景下，四国集团（巴西、德国、印度和日本）提出了包括两个非洲国家的扩张建议，即“埃祖尔韦尼共识”（Ezulwini Consensus），要求至少两个常任理事国席位。2005年，联合国世界峰会上改革似乎有望，但未能获得必要的三分之二多数支持。同时，另一项提案提出仅增加非常任理事国席位，由“团结谋共识”运动推动。
自2008年以来，尽管进行了政府间谈判，但安理会的全面改革仍未能实现。从利比亚危机到克里米亚危机，再到委内瑞拉的政治动荡，安理会在多个危机中显示出分歧。2020年代，俄乌冲突和巴以冲突进一步凸显了安理会的无力。尽管在2024年的未来峰会和和平新议程后取得了一些短期进展，如支持区域和平努力和加强建设和平委员会，但这些努力未能弥补安理会行动能力的不足。
到了2023年底，通过联合国资助非盟领导的和平使命的机会未被充分利用。同时，五常中的两大阵营——法国、英国和美国，以及中国和俄罗斯——争夺南半球国家的支持。长期的代表性不足和不断增长的改革压力，加上地缘政治和经济考量，最终促成了2027年安理会扩大的成熟时机。
（二）新的安理会
修改安理会组成需修《联合国宪章》，这要求联大三分之二多数票和所有成员国三分之二的批准，包括五常。候选国家必须获得广泛支持并克服五常特别是中国和俄罗斯的反对。
非洲国家间的一致同意是候选人名单的关键，尼日利亚和南非最终被提名。G4国家（巴西、德国、印度和日本）与这两国共同制定的名单得到了联大三分之二以上成员的支持。
五常两大阵营需接受联合名单。中国不接受日本候选资格，直到日本宣布不再正式参拜靖国神社，为安理会扩大扫清了障碍。
尽管中俄反对增加常任理事国席位，印度为首的L69发展中国家集团的提案为改革带来动力。提案建议设立六个“半常任理事国”席位，有效期八年，可取消，但需联大三分之二多数同意。这些席位旨在提供连续性，但非永久性，为达成协议奠定了基础。
