开鲁“阻耕”事件源头调查：一个农业大县的“荒沼”治理往事与耕地整治之困

内蒙古通辽市开鲁县建华镇镇村干部“阻耕”事件近期引发关注，澎湃新闻在当地调查发现，个别基层干部过激言行的背后，当地围绕耕地的矛盾由来已久。

澎湃新闻连日来实地走访开鲁县多个乡镇村庄，与当地农民及自然资源、林草系统官员交流沟通后发现，开鲁县虽为农业大县，但农村人均耕地（责任田）普遍只有两三亩。而“荒沼”曾占据该县近一半的土地面积，为了治理“荒沼”改善生态，自上世纪九十年代以来，政府主导下的“荒沼”治理项目在该县落实推进，之后“包荒开荒”现象普遍。农民眼中的“荒沼子”，在国土部门地类档案中，则是林地、草地、内陆滩涂等，并非可以擅自随意开垦。但在农民的朴素认知里，种粮总比种草强。一些农民在承包“荒沼”后，未能按照合同开发治理，导致耕地面积不断扩大而林地草地面积缩水。

张文军等人承包的双胜农场卫星图，因采取旋转式喷灌设备，所以地块呈圆形。

《“三调”技术规程》显示，在调查精度上，农村土地利用现状调查采用优于1米分辨率覆盖全国的遥感影像资料，城镇内部土地利用现状调查采用优于0.2米分辨率的航空遥感影像资料。在最小上图图斑面积上，建设用地和设施农用地实地面积200平方米；农用地（不含设施农用地）实地面积400平方米；其他地类实地面积600平方米，荒漠地区可适当减低精度，但不应低于1500平方米。

上述开鲁县自然资源系统相关人士称，调查会存在一些误判的情形，但总体差错不会很多。他举例道，还有一些情况是，当年有些人比较老实，没有耕种，地上长了些草，那么卫星照片图斑可能显示的就是草地。另一些人违令耕种，最终反而可能得利，土地被认定为耕地。这样看起来，是有一些不公平的情况。

这种情况不仅发生在普通农户身上，开鲁县林草系统相关人士向澎湃新闻介绍，“三调”之后，开鲁县草地面积减少70万亩，除了被人违法开垦的，还有“三调”误判的。该县2018年至2020年三年对过去被违法开垦的和自然沙化的草地进行过集中补种，但其中有一部分草地在“三调”时被认定成耕地。

开鲁县林草系统人士表示，开鲁地处半干旱地区，降水较少，所以不是耕地越多越好，耕地林地草地要达成一种平衡才有利于生态环境。因为耕地多了会大量消耗地下水，从长远来看，更容易导致土地荒漠化。

开鲁县多年前就曾为保护地下水源禁耕禁牧。据内蒙古日报2014年的一篇报道，为了应对资源性缺水的严峻事实，开鲁县大力加强禁垦禁牧。据有关资料显示，传统方式耕作耗水量较大，每生产1斤粮食需要500斤水，为此，开鲁县实行做严格的地下水资源保护制度，稳定基本农田面积，严禁大面积开荒开采地下水。该县通过实施禁垦禁牧、退耕还林还草等工程，加强生态环境保护和建设。2010年以来，全县规划完成围封禁垦禁牧140万亩，恢复草原生态面积10万亩，造林绿化6万亩，封沙育林3.2万亩，退耕还林还草14.6万亩，促进了生态修复与保护，实现水资源的可持续利用。

该林草系统人士表示，“三调”后，存在许多耕地、林地、草地零散分布，相互交织的现象，“我们开玩笑说这种地类图就像二维码一样”。这样既不利于农民耕种，也不利于相关部门管护。按照“三调”技术规程400平方米一个单元，最小的草原可能就不到一亩地，周边可能都是耕地，也可能草地中间包夹一块耕地，那么农民要进入耕地耕种，势必会对草地产生不利影响。

前述自然资源系统人士表示，对于一些不合理的地类分布，他们会考虑在国土空间规划时进行因地制宜的调整，在总数据不变的情况下，使之更合理化。对于新增耕地衍生出的一些不合理不公平的问题，会考虑在2026年第三轮土地承包延期时，通过合理回收，二次发包的方式来解决。

该人士引述开鲁县一位主要领导的观点称，“开鲁县被确定为新增耕地高效利用试点县，这不仅仅是试点，更是一场新的土地革命。”