118届美国国会如何织就围猎TikTok的惊天密网？

导读：当地时间3月13日，美国众议院对TikTok拆分法案全员投票以352票支持、65票反对的不平衡票数获得通过。这意味着美国数年以来对TikTok从安全审查到限制、禁止、拆分的打压，正式进入参议院立法表决的关键环节。

本文从118届美国国会的成员构成和国会决策流程出发，指出TikTok安全化是美国国会在涉华议题上极端反华叙事与细密遏华提案的缩影。在“对华竞赢”已成两党共识的背景下，美国国会频繁在高科技相关领域推出泛安全化立法。以TikTok案为例，其国会立法决策在调查听证方面渲染威胁、泛化风险，提案审议方面迭旧推新、过度因应，政策执行方面行政背书由泛向实，反馈调整方面，多方⻆力、动态循环。基于委员会审议制的“议程扩大”效应与议员的积极鼓噪，则加强了这些议题的泛安全化倾向。尽管TikTok案的结果仍然受到两党选举利益等因素牵制，TikTok的命运已然不容乐观。

值得注意的是，虽然TikTok法案发生在中美双边关系充满崎岖的阶段，但是TikTok事件的深层本质在于美国维护全球经济主导地位的利益考虑，在这方面，远者有美国打压日本芯片行业的前车之鉴，近者有美国以“长臂管辖”肢解法国阿尔斯通的司法战争。倘若美国国会正式通过TikTok“拆分法案”，以后美国对于“外国对手”的拆分收购将有法可依。TikTok案表明，中国跨国企业已经驶入前所未有的“深水区”，亟需总结经验，寻找协商、谈判和反制的有效突破口。本文原刊于《现代国际关系》，仅代表作者本人观点。

美国国会涉华议题泛安全化态势：

以TikTok案为例

文｜蔡龙宇、张焱宇

来源｜《现代国际关系》

各方⻆力推动国会泛安全化态势生成逻辑循环往复（图2）。然而，随后数月涉TikTok立法趋缓，一方面或因“弹劾拜登”“罢免并改选众议院议⻓”“政府停摆”等牵扯精力，另一方面则是游说影响。2019年以来TikTok已耗资超1.77亿美元应对封禁及指控。TikTok资助网红及第三方组织上诉并聘请资深策略专家谋划游说策略，如借势总统大选，推送保护老兵权益等保守派⻘睐内容。2023年7月10日，《限制法案》提案人⻢克·华纳（Mark Warner）称TikTok的游说活动“弱化了我们（立法）的势头”，为了回应有关提案影响美国公民及扩大政府权力，立法者“已在考虑系列修正案让事情更加明朗”。10月初，雷蒙多在参议院声援民主党人玛丽亚·坎特⻙尔（Maria Cantwell）未公布的《保卫法案》，希望法案封禁TikTok的同时避免与第一修正案再生龃龉。因巴以冲突，关于TikTok在美影响争议再起。11月7日，参议员乔希·霍利致信财⻓兼CFIUS主席珍妮特·耶伦（Janet Yellen），促其结束CFIUS对TikTok的审查，禁止美所有字节跳动的应用程序，尤鉴于TikTok反以色列、亲哈⻢斯内容增加，强调“TikTok及字节跳动是对美国国家安全的威胁”。

3 美国国会涉华议题泛安全化原因

美国国会涉华议题泛安全化态势生成并非偶然，既有美国对国家安全威胁的认知问题，也因美涉华安全观的历史惯性与思想源流，还囿于国会决策结构性因素及议员鼓噪。

其一，安全意涵拓展与绝对安全寻求。自“哥本哈根学派”引入“安全化理论”后，安全的语义与分类也因理论、学科、行业建构不同而不断扩展。国家行为体的政治利益是关注安全概念的主要动力源之一。美⻓期受历史地缘因素驱使，痴迷“绝对安全”与“权力平衡”战略信条，不懈追寻绝对安全状态。美国学者斯皮克曼（Nicholas Spykman）认为，“相对权力的评估仍然是靠纯粹的主观判断。任何国家总觉得另一个国家需要受到制衡”，相对权力难被精准评估，因为影响国际力量的因素是动态的。诚然，国际力量愈嬗变消⻓，美愈感威胁迫近、风险增多，则愈渴求绝对安全，致使美国在制定国家层面安全战略及机构层面安全决策上夸大各类风险、泛化安全威胁已成惯性。安全原则或定义旨在为政府制定政策提供理论指导，虽然安全原则可能由理论家推导描述，但遵循或持有这些原则的是官员，政客云集的国会山操纵涉华议题泛安全化拥有足够的空间。

其二，反华认知的传统与惯性。自《1882年排华法案》后，美国国会对华消极认知在“强硬”和“不那么强硬”间摇摆。冷战时期的越战泥潭以及美苏力量变化，促使美国中国政策进行战略性调整。彼时国会建言“遏制但不孤立”对华政策，对中美关系正常化起到一定积极作用。中美关系正常化后，国会对华态度更趋保守，借涉台立法制华。对华竞争时代，翻炒“中国威胁”已成国会两党共持的“政治正确”，府会关系也因遏华彼此契合。近两届政府在对华鹰派牵引操纵下，从“战略竞争对手”到“最大地缘政治挑战”，均高位护持涉华泛安全化态势。第116届国会“中国工作组”（China Taskforce）的翻版——“中国委员会”成为第118届国会共和党人协同两党“赢得对华新冷战”新机制。该委员会主席加拉格尔称“中国委员会”将是涉华立法“孵化器或加速器”。

其三，委员会审议制易于扩大议程。美国前总统威尔逊有言：“会期中的国会只是公开展会，召开委员会会议的国会才是工作中的国会。”委员会制度是国会决策核心，对泛安全化影响很大。一是提案审议的分散性。从威胁识别与界定风险阶段的参与方维度看，虽然涉华议案主要由委员会推动，但对华决策所涉环节参与方较多，极易扩大议题范畴。同一涉华议题涉不同委员会、小组委员会，更易将议程拖入泛安全化态势的生成逻辑。二是决策流程的优先性。当国家面临重大危机，为快速授权总统调动资源，国会一般会搁置党争甚至不经审议加快立法应对危机。相反，涉华提案常属“非危机型”立法，立法流程足以将涉华议题翻炒发酵、异化污名，衍生更多“威胁风险”与“国家安全”关切。三是调查听证的联动性。委员会常以致信传唤进行调查，联动政府、媒体、甚至黑金组织等利益相关机构或个人，易引导公众对华负面认知进而推高“涉华风险”热度，置“非安全”议题于“安全”语境下，刺激涉华提案分化关联议题，经“借泛入实”的泛安全化操作后，实现涉华提案从“观念”向“政策”转变。

其四，反华议员⻓期把持要职。反华议员⻓期把持国会委员会及小组委员会领导层，既擅鼓噪涉华“威胁、风险”，又能炮制、牵引反华提案，如“逢华必反”的提案“大户”⻢可·卢比奥、前众议院国土安全委员会和中国工作组主席、现外交事务委员会主席的迈克·⻨考尔（Michael McCaul）、牵头调查TikTok、前众议院共和党党团主席的凯茜·罗杰斯（Cathy Rodgers）和“中国委员会”主席迈克·加拉格尔（Mike Gallagher），还有老牌反华头面人物前众议⻓凯文·⻨卡锡（KevinMc Carthy）。

其五，政府对华战略焦虑促推国会涉华议题泛安全化。美国近两届政府对霸权衰落的战略焦虑倍增。拜登政府总体沿袭2018年《国防授权法案》强调的“全政府”遏华战略的同时聚焦“小院高墙”，以府会协同、跨部⻔协作，促涉华议题泛安全化态势由宏观转入微观。涉华议题泛安全化态势渐呈府会“协同实施”和“双向推进”的进路。在政府的支持下，美国国会高票通过旨在制裁华为、中兴、TikTok的多个法案均裹挟“国家安全”策应立法需要。美国国家安全顾问沙利文就此表示：“拜登政府支持国会两党参众两院提高美企对中国及其他受关注国家投资时透明度的努力，尤其在关键领域的交易可能通过削弱我们的技术优势或破坏我们供应链的韧性而损害美国国家安全。”

4 美国国会涉华议题泛安全化的影响及前景

美国国会针对涉华议题泛化国家安全的操纵将扭曲公众认知，畸变国际安全秩序，难解国内政治极化与决策困境，加剧中美高技术领域经贸规则博弈强度。未来，美国国会泛安全化叙事、操纵流变于“威胁”与“工具”两类范式，围绕制裁与反制裁的中美⻆力将轮番上演。

第一，泛安全化涉华议题“涵化”公众对华认知。由于美国国会立法活动涉及专业流程和特定机制，多数普通民众很难关注立法规则与条款细节，但在自媒体时代，国会针对TikTok系列听证直播高调强势，加之TikTok的社交媒体属性，极易推高美国社会的关注度。据Data Reportal网站2023年4月数据，美国TikTok的18周岁及以上活跃用户数达1.165亿，居全球第一，TikTok在美流行度可⻅一斑。因此，国会相关立法操作意在公众层面制造一种“如梦初醒”的感觉。2023年5月15至21日，在参与“是否认为TikTok是国家安全威胁”调查问卷的5010名美国公民中，有59%受访者认为是，17%回答否，23%的不确定。可⻅，泛化国家安全一定程度上引导塑造了公众认知。

第二，泛安全化涉华议题强化集团政治和冷战思维。放眼全球，封禁TikTok的国家（地区）多为包括“五眼联盟”国家在内的“随美起舞”盟友，如加、英、澳、新、丹、比、法等多数⻄方国家，封禁原因几乎自行对标美国。2023年2月27日，加拿大宣布依据首席信息官认定TikTok对隐私和安全构成的“不可接受的风险”，在政府移动设备禁用TikTok。加财政委员会主席莫娜·福捷（Mona Fortier）声明禁用TikTok是“预防措施”，符合国际合作伙伴的做法。澳大利亚是最后一个宣布联邦设备禁用TikTok的“五眼联盟”国家。2023年4月，澳总检察⻓⻢克·德雷福斯（Mark Dreyfus）称禁用TikTok基于“情报和安全机构的建议”。国际政治心理学先驱罗伯特·杰维斯（Robert Jervis）认为：“国际政治取决于国家行为，但国际性结果（international results）不等于每个国家行为的简单相加”。他指出，一个系统中，行为会对行为体、他者及整个系统产生非本意效果（unintended effects）。美国会封禁TikTok的立法目的是应对所谓“国家安全风险”，但部分国家基于与美关系利益考量跟风对标，已然加剧了国际阵营对抗的“非本意效果”。

第三，泛安全化涉华议题无助于缓解美国国会当前面临的问题，选举利益考量或致提案陷入僵局甚至成为废案。国会两党就“中国威胁”存“政治正确”共识，但并非缓解国会中两党极化的良药。一方面，两党对TikTok提案仍存分歧。在涉及对大科技公司态度上，共和党素有“反对审查保守派言论”的敏感。如共和党参议员兰德·保罗（Rand Paul）断送乔希·霍利封禁TikTok提案的快速立法通道，直言“若封禁TikTok，下一个会是谁？不少国内应用程序审查保守派更甚”，并讽刺封禁TikTok是共和党“永远失去一代⻘年群体选票的国家战略”。11月8日，乔希·霍利援引“中国的TikTok工程师已获取TikTok用户驾照、地址和照片信息”的报道，在参议院再次寻求通过封禁TikTok、制裁字节跳动的提案，却再遭保罗阻击而流产。其实，有部分民主党议员认为国会应通过涵盖所有社交媒体的全面隐私立法，而非仅仅针对TikTok。多数民主党人虽赞同封禁，却也担忧选民不满而“跑票”。民主党众议员贾⻢尔·鲍曼（Jamaal Bowman）称TikTok助其“接触到了新选民”，是目前唯一明确反对禁令的国会议员。另一方面，国会议事机制的结构性矛盾势将影响涉华立法决策的泛安全化态势。因为仅靠专家学者证词难以弥补两党议员在国家安全领域专业知识的缺失，导致缺少国家安全专业知识的议员们一面大肆渲染“威胁风险”，一面却因选举利益不愿“入戏太深”，身陷“代表选区利益”与“维护国家利益”的纠结。这是一种国会功能失调的根源性悖论：两党都愿在大多数问题上陷入僵局以降低败选风险。具体到TikTok案，无论立法前景如何，泛安全化态势已造成广泛影响。

基于美国国会涉华议题泛安全化态势的稳定性及其生成逻辑的动态性，从国会层面看，涉华泛安全化的前景一方面保持“借泛务虚”的惯性，即“凡涉华皆涉安全”的“威胁范式”叙事，另一方面延续“就泛向实”的嬗变，即安全化向政策化转变的“工具范式”操纵；从全政府层面看，涉华泛安全化叙事、操纵将由国内向国际蔓延、涉华制裁由单边向多边拓展，激发中国持续完善反制机制。

首先，从涉华泛安全化惯性看，叙事广度仍不设限。当下，大国竞争复杂化，中美博弈体系化，泛安全化已成美国对华战略中一张“百搭牌”（wild card），搭配不同领域、方向几乎任何议题，似乎“凡事皆可涉华”。新一轮巴以冲突亦被视为“TikTok作为媒体组织和新闻来源影响力的‘关键考验’”（crucial testcase），TikTok上相关以色列与哈⻢斯等内容被认为扭曲美国年轻人世界观，潜台词即“这是‘中国软件’的错”。甚至“中国大蒜”也“难逃其咎”，足⻅涉华泛安全化叙事仍趋走强。第118届及后续国会作为美涉华安全政策的“做牌”方之一，不会放弃泛安全化这张“百搭牌”推进立法，推高全政府对涉华议题的“威胁识别”“风险界定”和“因应手段”。即便大部分提案或有待评估，甚至不可能被通过，或被后续立法选择性吸纳，但反华气势业已拉满，泛安全化态势更为固化。

其次，从涉华泛安全化嬗变看，操纵深度仍有区别。如果说泛化国家安全是一种思想观念和行动依据，那么滥用管制、歧视性制裁则是泛安全化落地的路径依托。⻓期看，被工具化的泛安全化操纵即滥用制裁。如《2021年制裁评估报告》所述：“若被有效使用，制裁具备破坏、威慑和防止破坏美国国家安全的行动的能力。”一直以来，美国国会在确定实施制裁的目标方面发挥重要作用。特朗普、拜登两届政府以来，中美规则博弈愈加激烈，在国会积极介入下，高科技出口管制和国家安全审查领域仍是美对华实施泛安全化操纵的“重灾区”。国会研究局建言：“随着制裁作为政策工具用于多个正在进行的地缘政治事件，第118届国会或将面临有关制裁如何适应关键外交政策和国家安全决策及影响美经济利益的初期审议，包括防范中国利用其私营部⻔加强其军事、情报和安全机构。”⻓期看，国会很难放弃对华制裁胁迫、出口审查管制等泛安全化操纵。

最后，从涉华泛安全化阵营看，矛盾限度仍需评估。虽然针对封禁TikTok，一些盟伴亦步亦趋，但也有一些不时流露不愿随美遏华的意愿。2023年6月，在美国政治新闻网（Politico）“全球科技日”（Global TechDay）论坛上，一些国家代表表示不愿完全与美绑定参与阵营对抗，在科技领域对华遏压。应该看到，美国作为各类多、双边机制发起国或成员国，具备影响现有国际贸易管制的道义感召和牵制手段，能够主导有关合作框架协同他国推动对华泛安全化操纵多边化、国际化，故仍需警惕一些“两面国”。如2021年美欧成立美欧贸易与技术委员会（TTC）并已举办四次部⻓级会议，旨在促进美欧创新和投资，加强供应链安全、数据治理、科技监管、工业发展和双边贸易、人工智能、外国投资审查、出口管制、半导体供应链等领域合作，虽不点名却处处针对，排华之心众目昭彰。

TikTok案仅是美国国会涉华议题泛安全化冰山一⻆。2024年总统选战序幕拉开，为相关TikTok提案进展增加不确定性。目前，所有共和党2024年总统候选人均在电视辩论中起誓若当选则即刻对TikTok动手。从新任众议院议⻓迈克·约翰逊种种强硬涉华过往及其保守派共和党人设来看，亦不太可能对TikTok“手软”。有鉴于此，关于TikTok在美去留讨论及与当局的博弈僵局大概率将延至下届政府。虽然相关提案或将搁浅，但未来国会对涉华议题泛安全化态势的逻辑依旧。时下，美国外推逆全球化，内陷政治极化，更欲借涉华议题转渡内外矛盾，鼓吹“去风险”，诱拉盟伴搭建遏华框架，TikTok首当其冲成为泛安全化实验品。美国国会涉华议题泛安全化态势很大程度上将伴随中美战略博弈全过程。

*文章原载《现代国际关系》2023年第12期。限于篇幅，文章有所删节。